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30年來我國的垃圾焚燒發(fā)電政策，從類別上可以分為綜合類、財(cái)稅類、規(guī)劃建設(shè)類、污控監(jiān)管類，從時(shí)間上可以分為“2000年之前，初步探索階段”、“2001—2010年，嘗試完善階段”和“2011年至今，快速發(fā)展階段”。本研究以時(shí)間為序，對重要政策進(jìn)行了系統(tǒng)的回顧和分析。對2012年版和2020年版的可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理辦法進(jìn)行要點(diǎn)對比，綜合分析后，提出了財(cái)稅激勵、污控監(jiān)管和協(xié)同創(chuàng)新等方面的建議。
1 引言
過去30年里，我國政府和行業(yè)主管部門頒布了一系列法律法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，有效推動了垃圾焚燒的發(fā)展。根據(jù)發(fā)展特點(diǎn)不同，可以將其分為3個(gè)階段：2000年之前、2001—2010年、2011年至今。
國家一系列政策的出臺，調(diào)動了地方政府、企業(yè)的積極性，有效地推動了垃圾焚燒“全產(chǎn)業(yè)鏈”的發(fā)展。至2019年底，我國投產(chǎn)的生活垃圾焚燒發(fā)電廠已達(dá)500座左右，建設(shè)和規(guī)劃中的還有300～400座，且隨著政府監(jiān)管嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)要求提高，技術(shù)與裝備也隨之不斷更新完善，建設(shè)和運(yùn)營水平得到顯著提升。以垃圾焚燒核心技術(shù)爐排系統(tǒng)為例，我國2000年之前幾乎完全依賴進(jìn)口，但此后通過“引進(jìn)技術(shù)、消化吸收、改造優(yōu)化”，已實(shí)現(xiàn)國產(chǎn)化制造與銷售，目前已有15家以上的企業(yè)可以制造自有知識產(chǎn)權(quán)或引進(jìn)技術(shù)國產(chǎn)化的爐排系統(tǒng)。與歐洲、日本的企業(yè)相比，我國的企業(yè)在性價(jià)比、技術(shù)服務(wù)、建設(shè)進(jìn)度等方面已經(jīng)具有很大優(yōu)勢，并已開始走出國門，政策引導(dǎo)與鼓勵創(chuàng)新的成績有目共睹。
標(biāo)準(zhǔn)制定方面，我國經(jīng)歷了“2000年之前幾乎空白、2001—2010年快速發(fā)展、2011年之后細(xì)化優(yōu)化”的歷程。目前已經(jīng)頒布的“技術(shù)與產(chǎn)品、污染物排放與監(jiān)測、工程建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營”的標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)幾十項(xiàng)?！笆濉币院螅S著國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度的加大、“裝樹聯(lián)”政策和標(biāo)準(zhǔn)的出臺，使得標(biāo)準(zhǔn)工作進(jìn)程明顯加快，一批新的標(biāo)準(zhǔn)正在制訂或修訂中，將會逐漸形成完整的標(biāo)準(zhǔn)體系，加快行業(yè)技術(shù)革新、制度優(yōu)化進(jìn)程。特別是2018—2019年，國家對垃圾焚燒發(fā)電的污染控制措施明顯加強(qiáng)。
過去30年，垃圾焚燒行業(yè)在構(gòu)建完整體系方面成績斐然，但仍有很大優(yōu)化提升與改進(jìn)空間，如政策的適應(yīng)性與連續(xù)性、設(shè)備制造質(zhì)量提升的績效評估、企業(yè)達(dá)標(biāo)排放的誠信與集成管理的能力等方面，尤其是在“垃圾分類新時(shí)尚”下的生活垃圾焚燒發(fā)電，從政府到企業(yè)，更需要優(yōu)化、創(chuàng)新。
2 發(fā)展歷程回顧、指導(dǎo)和監(jiān)管
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年之前，全國建成投產(chǎn)的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目不超過10座，總規(guī)模不超過1.0×104t/d，而且以流化床焚燒爐為主；至2010年，達(dá)85座，總規(guī)模約8.9×104t/d；至2018年底，建成投產(chǎn)的達(dá)387座，總規(guī)模約3.7×105t/d；至2020年底，預(yù)計(jì)建成投產(chǎn)約580座。因此，可以把2000年之前稱之為初步探索階段，2001—2011年為嘗試完善階段；2011年至今為快速發(fā)展階段。
2.1 發(fā)展歷程回顧
2.1.1 初步探索階段
1986年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、中央愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會《關(guān)于處理城市垃圾改善環(huán)境衛(wèi)生面貌的報(bào)告的通知》（國辦發(fā)[1986]57號），要求各級人民政府和各有關(guān)部門高度重視垃圾問題，將解決城市垃圾問題納入城市建設(shè)規(guī)劃中。1991年，《城市環(huán)境衛(wèi)生當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施辦法》（建城[1991]637號）提出生活垃圾無害化處理要逐步發(fā)展焚燒技術(shù)。1992年，《關(guān)于解決我國城市生活垃圾問題幾點(diǎn)意見的通知》（國發(fā)[1992]39號）明確指出極少數(shù)有條件的城市可采用焚燒技術(shù)。隨著《當(dāng)前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄（第一批）》（國經(jīng)貿(mào)來源[2000]159號）將城市生活垃圾焚燒處理成套設(shè)備納入當(dāng)前鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備目錄中，垃圾焚燒行業(yè)的發(fā)展正式拉開了序幕。
2.1.2 嘗試完善階段
經(jīng)過前期初步探索階段，在掌握技術(shù)應(yīng)用范圍的基礎(chǔ)上，垃圾焚燒得到了國家的大力支持，被納入了各項(xiàng)政策扶持范疇[4,5,6,7,8,9]:(1)垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)享受并網(wǎng)、上網(wǎng)電價(jià)優(yōu)惠，并且電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)全額收購垃圾焚燒項(xiàng)目的上網(wǎng)電量；(2)當(dāng)城市生活垃圾用量（質(zhì)量）占發(fā)電燃料比例達(dá)80%以上（含80%），垃圾焚燒企業(yè)享受增值稅即征即退（后續(xù)退稅比例更改為70%);(3)垃圾焚燒企業(yè)所得稅享受3年免征3年減半的優(yōu)惠。在各項(xiàng)優(yōu)惠政策的激勵下，各地因地制宜、積極穩(wěn)步地推廣垃圾焚燒技術(shù)。此外，垃圾焚燒的投資機(jī)制也得到了創(chuàng)新，《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》（計(jì)投資[2002]1591號）鼓勵采用建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（BOT）方式投資建設(shè)垃圾處理設(shè)施。
2.1.3 快速發(fā)展階段
根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見的通知》（國發(fā)[2011]9號）的要求，為提升生活垃圾資源化利用水平，應(yīng)全面推廣焚燒發(fā)電技術(shù)，尤其在土地資源緊缺、人口密度高的城市要優(yōu)先采用焚燒處理技術(shù)。同時(shí)要加大對生活垃圾處理技術(shù)研發(fā)的支持力度，重點(diǎn)突破清潔焚燒、二噁英控制、飛灰無害化處置、滲濾液處理等關(guān)鍵性技術(shù)，為垃圾焚燒發(fā)電的快速發(fā)展提供保障。隨著《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》（發(fā)改價(jià)格[2012]801號）的發(fā)布，進(jìn)一步規(guī)范了垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格，即按照入廠垃圾處理量折算成上網(wǎng)電量進(jìn)行結(jié)算，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280 k Wh，執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)0.65元/k Wh（含稅）?！丁笆濉比珖擎?zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（國辦發(fā)[2012]23號）要求到2015年生活垃圾焚燒處理設(shè)施能力占全國城市生活垃圾無害化處理能力的35%，東部地區(qū)達(dá)到48%，垃圾焚燒設(shè)施規(guī)模將從2010年的8.9×104t/d增加至3.07×105t/d。至此，垃圾焚燒的政策支持體系已基本健全，迎來快速發(fā)展階段。
“十二五”期間，我國垃圾焚燒迎來了高速發(fā)展的5年。為了讓垃圾焚燒更全面、高效、健康地發(fā)展，“十三五”期間垃圾焚燒的政策支持力度不斷升級，建設(shè)模式不斷創(chuàng)新，《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)則》（發(fā)改環(huán)資[2016]2851號）要求到2020年底，設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上。為了保障垃圾焚燒項(xiàng)目的高效實(shí)施，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》（建城[2016]227號）和《關(guān)于進(jìn)一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》（發(fā)改環(huán)資規(guī)[2017]2166號）明確規(guī)定要超前謀劃項(xiàng)目選址，優(yōu)先安排垃圾焚燒處理設(shè)施用地計(jì)劃指標(biāo)；《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號）的出臺更是為垃圾焚燒行業(yè)的快速發(fā)展提供了有利的市場環(huán)境。
《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》（建城[2016]227號）和《生活垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入條件（試行）》（環(huán)辦環(huán)評[2018]20號）要求積極開展靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、靜脈特色小鎮(zhèn)等建設(shè)，統(tǒng)籌生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等不同類型垃圾處理，鼓勵新建項(xiàng)目采用產(chǎn)業(yè)園區(qū)選址建設(shè)模式；產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式的發(fā)展不僅為生活垃圾實(shí)現(xiàn)前端分類與后端處置銜接提供了保障，也為“無廢城市”的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。除此之外，國家在《生物質(zhì)能發(fā)電“十三五”規(guī)劃》（國能新能[2016]291號）、《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)生物質(zhì)能供熱發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》（發(fā)改能源[2017]2123號）和《生活垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入條件（試行）》（環(huán)辦環(huán)評[2018]20號）中明確鼓勵垃圾焚燒在發(fā)電的同時(shí)兼顧區(qū)域供熱，因地制宜推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目供熱改造。
2.2 指導(dǎo)和監(jiān)管
從初步探索階段到嘗試完善階段，再到快速發(fā)展階段，我國垃圾焚燒的指導(dǎo)和監(jiān)管政策也在不斷進(jìn)步，與新時(shí)期發(fā)展要求相匹配。首先，出臺了一系列指導(dǎo)意見規(guī)范行業(yè)發(fā)展：《關(guān)于解決我國城市生活垃圾問題幾點(diǎn)意見的通知》（國發(fā)[1992]39號）和《城市生活垃圾管理辦法》（建設(shè)部令第27號）中明確鼓勵單位和個(gè)人興辦城市生活垃圾無害化處理專業(yè)化服務(wù)公司，規(guī)定生活垃圾無害化處理公司需經(jīng)城市市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門審核；《城市生活垃圾焚燒處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)[2001]213號）規(guī)范了建設(shè)規(guī)模、生產(chǎn)線數(shù)量、選址要求、總圖布置、工藝與設(shè)備、建筑標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)用地、運(yùn)營管理與勞動定員、主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、建設(shè)工期等；對于焚燒發(fā)電項(xiàng)目的核準(zhǔn)、環(huán)境影響報(bào)告書（表）的審批、選址等也有政策作出了明確的指導(dǎo)；《生活垃圾處理技術(shù)指南》（建城[2010]61號）對垃圾焚燒技術(shù)的適用性、垃圾焚燒廠建設(shè)技術(shù)要求及運(yùn)行監(jiān)管要求等做了詳細(xì)規(guī)定。其次，提出了更細(xì)致的監(jiān)管要求：2006年起，規(guī)定將垃圾焚燒設(shè)施被納入了重大污染源監(jiān)管范圍；《關(guān)于加強(qiáng)二噁英污染防治的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)[2010]123號）要求排放二噁英的企業(yè)每年至少開展1次二噁英的監(jiān)測，并上報(bào)環(huán)保部門；《“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（國辦發(fā)[2012]23號）提出2015年底前焚燒處理設(shè)施的實(shí)時(shí)監(jiān)控裝置安裝率達(dá)到100%;GB 18485—2014生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步要求垃圾焚燒廠實(shí)行“裝樹聯(lián)”，且針對“裝樹聯(lián)”的落實(shí)問題，后續(xù)出臺了一系列政策，明確對于未按要求實(shí)施的企業(yè)要及時(shí)整改到位，排污超標(biāo)將實(shí)施聯(lián)合懲戒，超標(biāo)異常將進(jìn)行電子督辦。
3 重點(diǎn)政策分析
近30年來，國家和地方政府出臺的與垃圾焚燒發(fā)電有關(guān)的政策超過了100項(xiàng)。這些政策中，具有“里程碑”意義的重要政策共計(jì)30項(xiàng)，可以分為綜合類、財(cái)稅類、規(guī)劃建設(shè)類，污控監(jiān)管類，具體見表1～4。
表1 垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)綜合類重點(diǎn)政策
表2 垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)財(cái)稅類重點(diǎn)政策
表3 垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)規(guī)劃建設(shè)類重點(diǎn)政策
表4 垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)污控監(jiān)管類重點(diǎn)政策
從政策類別上看，重要政策中，綜合類6項(xiàng)、財(cái)稅類14項(xiàng)、規(guī)劃建設(shè)類6項(xiàng)、污控監(jiān)管類4項(xiàng)。從時(shí)間上看，初步探索階段（包括2000年）的重要政策僅4項(xiàng)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)幾乎空白；嘗試完善階段（2001—2010年），重要政策7項(xiàng)，出臺了一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（經(jīng)歷了對焚燒的質(zhì)疑、爭論）；快速發(fā)展階段（2011年至今），政策數(shù)量劇增，重要政策19項(xiàng)，國家將垃圾焚燒發(fā)電列為國策，同時(shí)加強(qiáng)了政府的污染控制監(jiān)督力度。
3.1 初步探索階段
1992年，《關(guān)于解決我國城市生活垃圾問題幾點(diǎn)意見的通知》（國發(fā)[1992]39號）中指出極少數(shù)有條件的城市可采用焚燒技術(shù)。
2000年，《當(dāng)前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄》（第一批）（國經(jīng)貿(mào)資源[2000]159號）將城市生活垃圾焚燒處理成套設(shè)備列入目錄，拉開了國家鼓勵生活垃圾采用焚燒處理方式的序幕，此政策是財(cái)稅激勵政策的開始?！顿Y源綜合利用電廠（機(jī)組）認(rèn)定管理辦法》（國經(jīng)貿(mào)資源[2000]660號）將垃圾焚燒發(fā)電納入政策扶持范圍，享受并網(wǎng)、上網(wǎng)電價(jià)等優(yōu)惠政策[4]，此政策是該階段最為重要的政策?！冻鞘猩罾幚砑拔廴痉乐渭夹g(shù)政策》（建城[2000]120號）建議在具備經(jīng)濟(jì)條件、垃圾熱值條件（高于5 000 k J/kg）和缺乏衛(wèi)生填埋場地資源的城市，可發(fā)展焚燒處理技術(shù)，推薦采用爐排爐技術(shù)[5]。
3.2 嘗試完善階段
2001年，《關(guān)于部分資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策問題的通知》（財(cái)稅[2001]198號）明確垃圾焚燒發(fā)電增值稅享受即征即退優(yōu)惠[6]。2004年，《關(guān)于部分資源綜合利用產(chǎn)品增值稅政策的補(bǔ)充通知》（財(cái)稅[2004]25號）明確城市生活垃圾用量（質(zhì)量）占發(fā)電燃料的比例必須達(dá)到80%以上（含80%），才能享受即征即退增值稅政策。
2006年，《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》（發(fā)改價(jià)格[2006]7號）明確生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行政府定價(jià)，補(bǔ)貼電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為0.25元/k Wh。《關(guān)于加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知》（包含技術(shù)要點(diǎn)，環(huán)發(fā)[2006]82號）指出生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)報(bào)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批；同時(shí)，國家鼓勵對常規(guī)火電項(xiàng)目進(jìn)行摻燒生物質(zhì)的技術(shù)改造，當(dāng)生物質(zhì)摻燒量按照熱值換算低于80%時(shí)，應(yīng)按照常規(guī)火電項(xiàng)目進(jìn)行管理，實(shí)際上，本政策的出臺，對垃圾焚燒發(fā)電的發(fā)展，起到了“遲滯”的作用。
2007年，《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》（電監(jiān)會令[2007]第25號）要求電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，并嚴(yán)格按照國家核定的可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和購售電合同，及時(shí)足額結(jié)算電費(fèi)和補(bǔ)貼。
2008年，《財(cái)政部國家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》（財(cái)稅[2008]156號）明確對銷售垃圾發(fā)電或者電力實(shí)行增值稅即征即退政策。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知》（包含技術(shù)要點(diǎn)，環(huán)發(fā)[2008]82號）進(jìn)一步明確了生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的選址原則，并且首次提出了300 m的環(huán)境防護(hù)距離要求；該政策是對2006年82號文的修正，是意識到環(huán)評批復(fù)的行政管理不當(dāng)問題后的改進(jìn)，盡管防護(hù)距離在業(yè)內(nèi)意見不一，但“環(huán)評批復(fù)”下放至當(dāng)?shù)卣鞴懿块T，對行業(yè)的發(fā)展起到了巨大的推動作用。
2009年，關(guān)于公布《環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（試行）》的通知（財(cái)稅[2009]166號）明確將生活垃圾焚燒列入目錄。從事生活垃圾焚燒處理的企業(yè)，自項(xiàng)目取得第1筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第1年至第3年免征企業(yè)所得稅，第4年至第6年減半征收企業(yè)所得稅[9]。
3.3 快速發(fā)展階段
2011年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見的通知》（國發(fā)[2011]9號）明確要加強(qiáng)資源利用，全面推廣廢舊商品回收利用、焚燒發(fā)電、生物處理等生活垃圾資源化處理方式，提高生活垃圾焚燒發(fā)電和填埋氣體發(fā)電的能源利用效率。垃圾處理要選擇適用技術(shù)，土地資源緊缺、人口密度高的城市要優(yōu)先采用焚燒處理技術(shù)；加大對生活垃圾處理技術(shù)研發(fā)的支持力度，重點(diǎn)突破清潔焚燒、二噁英控制、飛灰無害化處置、滲濾液處理等關(guān)鍵性技術(shù)，重點(diǎn)支持生活垃圾生物質(zhì)燃?xì)饫贸商准夹g(shù)裝備和大型生活垃圾處理裝備研發(fā)?！秶噎h(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)[2011]42號）明確到2015年，全國城市生活垃圾無害化處理率達(dá)到80%，鼓勵焚燒發(fā)電和供熱等資源化利用方式。
2012年，《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》（發(fā)改價(jià)格[2012]801號）規(guī)定以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，均先按其入廠垃圾處理量折算成上網(wǎng)電量進(jìn)行結(jié)算，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280 k Wh，并執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)0.65元/k Wh（含稅）；其余上網(wǎng)電量執(zhí)行當(dāng)?shù)赝惾济喊l(fā)電機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)?！犊稍偕茉措妰r(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（財(cái)建[2012]102號）指出對可再生能源發(fā)電項(xiàng)目接入電網(wǎng)系統(tǒng)而發(fā)生的工程投資和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，按上網(wǎng)電量給予適當(dāng)補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：50 km以內(nèi)0.01元/k Wh,50～100 km 0.02元/k Wh,100 km及以上0.03元/k Wh。
2013年，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》明確指出“城鎮(zhèn)垃圾及其他固體廢棄物減量化、資源化、無害化處理和綜合利用工程”屬于鼓勵類產(chǎn)業(yè)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》（國發(fā)[2013]30號）要求推進(jìn)垃圾處理技術(shù)裝備成套化，重點(diǎn)發(fā)展大型垃圾焚燒設(shè)施爐排及其傳動系統(tǒng)、循環(huán)流化床預(yù)處理工藝技術(shù)、焚燒煙氣凈化技術(shù)和垃圾滲濾液處理技術(shù)等，重點(diǎn)推廣300 t/d以上生活垃圾焚燒爐及煙氣凈化成套設(shè)備。
2014年，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)投融資機(jī)制鼓勵社會投資指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）鼓勵社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營，建立健全PPP機(jī)制，并推廣PPP模式，鼓勵社會資本投向垃圾處理項(xiàng)目。
2015年，《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》（財(cái)稅[2015]78號）將垃圾處理的退稅比例更改為70%。
2016年，《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)則》（發(fā)改環(huán)資[2016]2851號）要求經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和土地資源短缺、人口基數(shù)大的城市，優(yōu)先采用焚燒處理技術(shù)，減少原生垃圾填埋量。到2020年底，設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到60%以上?！渡镔|(zhì)能發(fā)電“十三五”規(guī)劃》（國能新能[2016]291號）要求在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)合理布局生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，加快西部地區(qū)垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展，鼓勵建設(shè)垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目；加快應(yīng)用現(xiàn)代垃圾焚燒處理及污染防治技術(shù)，提高垃圾焚燒發(fā)電環(huán)保水平?！犊稍偕茉窗l(fā)電全額保障性收購管理辦法》（發(fā)改能源[2016]625號）要求電網(wǎng)企業(yè)（含電力調(diào)度機(jī)構(gòu)）根據(jù)國家確定的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)和保障性收購利用小時(shí)數(shù)，結(jié)合市場競爭機(jī)制，通過落實(shí)優(yōu)先發(fā)電制度，在確保供電安全的前提下，全額收購規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（國發(fā)[2016]65號）要求實(shí)施循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)計(jì)劃，推進(jìn)城市低值廢棄物集中處置，開展資源循環(huán)利用示范基地和生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，建設(shè)一批循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地和循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范市縣。大中型城市重點(diǎn)發(fā)展生活垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)，鼓勵區(qū)域共建共享焚燒處理設(shè)施，積極發(fā)展生物處理技術(shù)，合理統(tǒng)籌填埋處理技術(shù)，到2020年垃圾焚燒處理率達(dá)到40%。
2017年，《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》（國辦發(fā)[2017]26號）要求加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍?！蛾P(guān)于進(jìn)一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》（發(fā)改環(huán)資規(guī)[2017]2166號）從規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目規(guī)劃選址工作入手，對科學(xué)編制專項(xiàng)規(guī)劃、超前謀劃項(xiàng)目選址、做好選址信息公開、強(qiáng)化規(guī)劃的約束性和嚴(yán)肅性等方面提出了具體的任務(wù)和要求。《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號）要求政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式，對未有效落實(shí)全面實(shí)施PPP模式政策的項(xiàng)目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出；各級地方財(cái)政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財(cái)政資金轉(zhuǎn)型，以運(yùn)營補(bǔ)貼作為財(cái)政資金投入的主要方式，也可從財(cái)政資金中安排前期費(fèi)用獎勵予以支持，逐步減少資本金投入和投資補(bǔ)助?！蛾P(guān)于做好2018年資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目計(jì)劃草案編報(bào)的補(bǔ)充通知》支持城鎮(zhèn)垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；重點(diǎn)支持垃圾焚燒處理項(xiàng)目，除新疆、西藏、四省藏區(qū)外，原則上不再支持垃圾填埋處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；優(yōu)先支持《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》中46個(gè)強(qiáng)制分類城市的生活垃圾分類及處理項(xiàng)目。《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)生物質(zhì)能供熱發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》（發(fā)改能源[2017]2123號）要求穩(wěn)步發(fā)展城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)；在做好環(huán)保、選址及社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的前提下，因地制宜，在大中城市及人口密集、具備條件的縣城，依托當(dāng)?shù)責(zé)嶝?fù)荷，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)；因地制宜推進(jìn)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目供熱改造。
2018年，《生活垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入條件（試行）》（環(huán)辦環(huán)評[2018]20號）要求生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)選擇技術(shù)先進(jìn)、成熟可靠、對當(dāng)?shù)厣罾匦赃m應(yīng)性強(qiáng)的焚燒爐；焚燒爐主要性能指標(biāo)應(yīng)滿足爐膛內(nèi)焚燒溫度≥850℃，爐膛內(nèi)煙氣滯留時(shí)間≥2 s，焚燒爐爐渣熱灼減率≤5%；應(yīng)采用“3T+E”控制法使生活垃圾在焚燒爐內(nèi)充分燃燒，同時(shí)建立覆蓋常規(guī)污染物、特征污染物的環(huán)境監(jiān)測體系，實(shí)現(xiàn)煙氣中一氧化碳、顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、氯化氫和焚燒運(yùn)行工況指標(biāo)中一氧化碳濃度、燃燒溫度、含氧量在線監(jiān)測，并與環(huán)境保護(hù)部門聯(lián)網(wǎng)?！蛾P(guān)于明確環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)稅污染物適用等有關(guān)問題的通知》（財(cái)稅[2018]117號）明確依法設(shè)立的生活垃圾焚燒發(fā)電廠、生活垃圾填埋場、生活垃圾堆肥廠，屬于生活垃圾集中處理場所，其排放應(yīng)稅污染物不超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，依法予以免征環(huán)境保護(hù)稅?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案的通知》（國辦發(fā)[2018]128號）要求以物質(zhì)流分析為基礎(chǔ)，推動構(gòu)建產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)內(nèi)、企業(yè)間和區(qū)域內(nèi)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行機(jī)制；建設(shè)資源循環(huán)利用基地，加強(qiáng)生活垃圾分類，推廣可回收物利用、焚燒發(fā)電、生物處理等資源化利用方式；垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)實(shí)施“裝樹聯(lián)”，強(qiáng)化信息公開，提升運(yùn)營水平，確保達(dá)標(biāo)排放。
2019年11月，《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》（生態(tài)環(huán)境部令第10號）頒布生效，對生活垃圾焚燒項(xiàng)目運(yùn)營中的爐溫控制、煙氣污染物排放監(jiān)管進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，監(jiān)管趨嚴(yán)，企業(yè)壓力陡增。
2020年4月，政府對《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年10月首次頒布）進(jìn)行了修訂。此法新版對商品的過度包裝進(jìn)行了限制，其中的第四章明確要求生活垃圾應(yīng)“分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理”，并已于2020年9月開始實(shí)施。
4 電價(jià)國補(bǔ)政策
垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)，全量收購、上網(wǎng)電價(jià)全國統(tǒng)一、再生能源國補(bǔ)，是最重要的財(cái)稅激勵政策。2012年頒布的有關(guān)垃圾焚燒發(fā)電的政策，無疑是本行業(yè)最具“里程碑”意義的制度，對我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展起到了決定性的作用。2020年1月，國家財(cái)政部、發(fā)改委、能源局聯(lián)合對上述政策進(jìn)行了更新，頒布了《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理辦法》（財(cái)建[2020]5號），新、舊政策對比見表5。
表5 我國可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理辦法的新、舊政策對比
根據(jù)我國有關(guān)法律法規(guī)，垃圾焚燒發(fā)電屬于可再生能源。垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)，全量收購，不限量（目前我國垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電量占全國耗電量的比例不足1%[36,37]），且享受國家可再生能源附加補(bǔ)助資金政策，即“電價(jià)國補(bǔ)”。2012年，國家財(cái)政部、發(fā)改委、能源局聯(lián)合頒布了《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（財(cái)建[2012]102號）[15]，但是實(shí)施很不順利，導(dǎo)致垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)遲遲收不到“電價(jià)國補(bǔ)”，資金壓力巨大。2020年1月頒布的《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理辦法》（財(cái)建[2020]5號），其中最大的變化在于“以收定支”、“新增項(xiàng)目和存量項(xiàng)目的劃分”等。然而，這個(gè)政策涉及到風(fēng)、光、水、秸稈、垃圾等多種再生能源，而這些不同種類的再生能源，各有其特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)的背景、社會需求和目的，因此，實(shí)際執(zhí)行時(shí)，還需要配套更加具體的、操作性強(qiáng)的制度。
5 結(jié)論與建議
國家頒布的一系列生活垃圾焚燒處理的政策，是焚燒行業(yè)30年來取得“斐然成績”的基礎(chǔ)。未來，為適應(yīng)國內(nèi)外新形勢的需要，特別是財(cái)稅激勵政策的變化、污染控制日趨嚴(yán)格、垃圾分類收集導(dǎo)致的處理對象性質(zhì)變化等，行業(yè)將面臨更加艱巨的任務(wù)。
5.1 財(cái)稅激勵政策存在的問題和建議
社會發(fā)展的需求加速了企業(yè)研發(fā)核心技術(shù)與裝備國產(chǎn)化的進(jìn)程，是垃圾焚燒發(fā)電的基礎(chǔ)，財(cái)稅激勵政策就是這個(gè)過程中的“催化劑”。然而，由于各種原因，導(dǎo)致部分重要財(cái)稅激勵政策不連續(xù)、缺乏可操作性：如電價(jià)國補(bǔ)遲遲不能到位，造成企業(yè)現(xiàn)金流緊張，日常經(jīng)營困難，個(gè)別項(xiàng)目的國補(bǔ)電價(jià)應(yīng)收款，幾年累計(jì)下來，甚至達(dá)到數(shù)億元人民幣。北方地區(qū)一些規(guī)模小、貼費(fèi)低、且發(fā)電量顯著低于南方的同規(guī)模項(xiàng)目，面臨的局面更加嚴(yán)峻。2020年1月，新的《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理辦法》出臺，確定了“以收定支”的原則，并明確了“存量項(xiàng)目”和“新增項(xiàng)目”區(qū)分對待的管理方式，但從內(nèi)容來看，后續(xù)的不確定性仍然較多，業(yè)內(nèi)對后續(xù)的具體操作性政策拭目以待。
建議國家相關(guān)部門：(1)盡快落實(shí)“存量項(xiàng)目的國補(bǔ)電價(jià)款項(xiàng)”，同時(shí)制定后續(xù)的可操作性強(qiáng)的政策；(2)按照“誰污染誰付費(fèi)”的原則，加強(qiáng)措施，落實(shí)“垃圾排污收費(fèi)”制度，切實(shí)、有效地減輕政府財(cái)政壓力；(3)政策的延續(xù)性、改革的節(jié)奏把握方面，應(yīng)根據(jù)具體情況進(jìn)行，廣泛聽取不同地域、不同企業(yè)的意見。
5.2 焚燒發(fā)電行業(yè)屬性現(xiàn)狀存在的問題和建議
垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，首先是屬于“環(huán)保行業(yè)”，然后才是“發(fā)電行業(yè)”，其目的是環(huán)保、高效地處理垃圾，電能只是其副產(chǎn)品。由于我國政府管理機(jī)構(gòu)體系的特點(diǎn)，電力能源歸口管理的屬性，垃圾焚燒發(fā)電被歸為“水電、風(fēng)能、光伏、秸稈、垃圾、地?zé)岬冉M成的可再生能源體系”，享受了國家再生能源補(bǔ)助資金政策的扶持。但是，應(yīng)該看到，與“水、風(fēng)、光”相比，垃圾焚燒發(fā)電的體量要小得多。
1）裝機(jī)容量分析。截至2018年底，全國可再生能源（水電、風(fēng)電、光電、垃圾發(fā)電、農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電）的總裝機(jī)容量約7.0×108k W，生物質(zhì)發(fā)電（垃圾發(fā)電、農(nóng)林生物質(zhì)秸稈發(fā)電和沼氣發(fā)電）總裝機(jī)僅1.784×107k W，后者占前者的比例約2.5%[36]。而投產(chǎn)的約400座垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施的總裝機(jī)容量，在生物質(zhì)發(fā)電中的占比約51%[36]。即2018年底，垃圾焚燒發(fā)電的總裝機(jī)容量在可再生能源總裝機(jī)容量中的占比約1.25%，在全國電力裝機(jī)總?cè)萘恐械恼急刃∮?.6%。
2）發(fā)電量分析。2019年，全國規(guī)模以上電廠發(fā)電量約7.14×1012k Wh，其中，火電5.17×1012k Wh，水電約1.15×1012k Wh，風(fēng)電3.6×1011k Wh，核電約3.5×1011k Wh，太陽能發(fā)電約1.2×1011k Wh[37]。截至2019年底，全國垃圾焚燒發(fā)電投產(chǎn)的設(shè)施總數(shù)約500座，按平均裝機(jī)容量20 MW、年運(yùn)行平均小時(shí)數(shù)8 000 h計(jì)算，滿發(fā)情況下的發(fā)電量約8.0×106k Wh?？梢?，垃圾發(fā)電在全國發(fā)電量中的占比極小，小于1.12%。
建議國家相關(guān)部門：(1)從垃圾焚燒發(fā)電的最本質(zhì)屬性出發(fā)，制定合理的可再生能源補(bǔ)助資金分配比例、優(yōu)先級，避免按裝機(jī)容量比例切塊；(2)進(jìn)一步加強(qiáng)國家相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，特別是更多從垃圾發(fā)電的“環(huán)?！睂傩钥紤]，“發(fā)改、財(cái)政、能源”與“生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村”等部門的協(xié)同尤為重要。
5.3 焚燒發(fā)電項(xiàng)目污染控制存在的問題和建議
30年來，我國的垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)取得了良好的成績，在污染控制方面也備受關(guān)注。我國的垃圾焚燒發(fā)電起點(diǎn)較高，走過了引進(jìn)技術(shù)和裝備、消化吸收、自我發(fā)展的成功道路，也經(jīng)歷了很多教訓(xùn)，特別是2005年之前對低熱值、高含水率垃圾的特性認(rèn)識不足導(dǎo)致的一系列問題。本行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，為“裝樹聯(lián)”的順利實(shí)施創(chuàng)造了條件。
對于焚燒發(fā)電污染控制，國家環(huán)境保護(hù)部2019年出臺了《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》（生態(tài)環(huán)境部令第10號）。此規(guī)定中的一些細(xì)節(jié)，在理論和實(shí)踐上是否科學(xué)、合理，尚需驗(yàn)證。其中，有專家認(rèn)為，以熱電偶的實(shí)測溫度作為污控參數(shù)不盡合理。另外，煙氣污染超低排放、滲濾液零排放、飛灰處理成本昂貴，沒有充分考慮技術(shù)經(jīng)濟(jì)的綜合指數(shù)。
建議國家相關(guān)部門：(1)從技術(shù)經(jīng)濟(jì)綜合指數(shù)考慮污染控制要求；(2)通過實(shí)踐及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策要求；(3)消除二噁英被極度夸大的社會影響因素。
5.4 垃圾分類對焚燒發(fā)電的影響和建議
新的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》已頒布，垃圾分類是必須施行的國家規(guī)定。垃圾分類政策的出臺，推動了一些城市的分類行動。上海、寧波、深圳、北京等城市走在了前列。盡管各地方政府對垃圾分類的具體政策有所不同，但是分類的方法大致相同，基本上分為4類。垃圾分類的實(shí)施，勢必對焚燒發(fā)電造成一定影響：首先，由于濕垃圾的分流，導(dǎo)致進(jìn)入焚燒發(fā)電項(xiàng)目的垃圾量減少，但質(zhì)量提高（熱值提高），滲濾液減少；其次，估計(jì)在較長的時(shí)期內(nèi)，濕垃圾的殘?jiān)碗s質(zhì)難以避免地要進(jìn)入焚燒廠最終處理。這些因素導(dǎo)致焚燒發(fā)電項(xiàng)目不能在原來的最佳設(shè)計(jì)工況下運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)的適應(yīng)性都會受到影響。從政府的角度而言，垃圾分類導(dǎo)致的成本顯著增加，是不可避免的。
建議政府相關(guān)部門：(1)通過實(shí)踐優(yōu)化分類管理，在建設(shè)分類處理設(shè)施的前期規(guī)劃、設(shè)計(jì)中，充分考慮、利用焚燒發(fā)電設(shè)施的功能；(2)加強(qiáng)濕垃圾工藝和設(shè)備的優(yōu)化；(3)應(yīng)盡快解決殘?jiān)蛘釉某雎穯栴}。
5.5 協(xié)同與創(chuàng)新
垃圾焚燒發(fā)電作為一項(xiàng)國策，發(fā)展迅速，成熟可靠，但應(yīng)該看到，由于其作為一種高效的處理工藝，也有其局限性。如何充分發(fā)揮不同類別項(xiàng)目的協(xié)同效應(yīng)，需要在政策制定時(shí)給予充分考慮。另外，我國的焚燒技術(shù)原創(chuàng)水平、裝備制造水平，與工業(yè)發(fā)達(dá)國家相比還有一定差距，需要不斷創(chuàng)新才能達(dá)到技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會效益的最大化，這些都需要國家政策的持續(xù)支持。垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)政策制定，應(yīng)該為“協(xié)同與創(chuàng)新”創(chuàng)造必要條件。
